城镇化下半程:推进人的城市化与战略转型

转自:中国经济时报 发表于2020-07-02 15:41:37

本报记者 徐蔚冰

本网7月02日讯 始于6月11日的北京新发地新冠肺炎疫情正在政府的有力阻击下接近尾声。但通过这场疫情,我们可能需要去思考,中国是不是已经迈入了后城镇化时代,或者我们已经走到了一个新的发展阶段,如果是这样,在新型城镇化发展的新阶段以及城市发展的变局之中,中国可持续城镇化究竟有怎么样的路径、动力、限制条件以及政策的逻辑。当我们面临这样一种集聚、融合、分化、扩张,每一种都会呈现为整个历史长河城镇化发展过程中的某个特定阶段时,我们需要追问的是,最终城镇化应该怎样从集聚中走向平衡?也许通过这次疫情,中国一场城镇化战略转型以及引领城市化发展变局大戏的幕布正在徐徐拉开。近日,在“中国城镇化下半程:资源环境约束下的消费、集聚与平衡”研讨会上,记者采访了中国国民经济研究所副所长、研究员王小鲁。

新城镇居民市民化仍然滞后

“这次北京新发地疫情通报时大家注意到一个现象,就是很多新发地附近的患者户籍却并不是北京市。这凸显出目前中国的城镇化有个突出的薄弱环节,大约2.3亿新城镇居民即通常被称为农民工的这些人,长期在城市工作但没有户籍,他们中很多人缺乏医疗、养老、住房等方面的保障,子女教育也受到一些条件的限制。”王小鲁表示,其实早在2014年《国家新型城镇化规划》就提出来,要把户籍人口的城镇化率从2012年的35%提高到2020年的45%。2012-2019年,户籍人口城镇化率确实在提高,到2019年已经提高到44.4%,提高了9个百分点,但同时发生的问题是,常住人口的城镇化率从52.6%上升到60.6%,提高了8个百分点,也就是说户籍人口城镇化率大体上和常住人口的城镇化率提高是同步的,这两者之差,就是没有户籍的常住人口目前仍然有2.27亿人,和2012年没有多大的差别,而当时是2.34亿,7年多过去了,没有户籍的城镇常住人口,仅仅减少了几百万。

王小鲁向记者介绍,这2亿多人在城市工作,但社会保障的覆盖率很低,根据国家统计局2014年的调查,外出农民工参加当地社会保障的情况,参加工伤保险的不到30%,参加医疗保险的只有18%,参加养老保险只有16%,参加失业保险不到10%,其他一些保险覆盖率更低。2014年以后,国家统计局没有继续公布调查农民工的参保率。根据以前的情况看,这方面的工作进展很慢,目前看来,农民工大部分没有被社会保障覆盖的情况仍然存在。

王小鲁表示,这说明我们国家的城镇化虽然进展很快,但是存在见物不见人的问题,就是怎么样推进人的城镇化?不仅仅是建城市、盖楼房、征地,更重要的是这些已经进城的新城镇居民他们的社会保障、公共服务、安家落户等问题。

那么,如何推进人的城镇化?

王小鲁认为,现在最大的问题,是大城市对农民工落户条件仍然过严,手续过繁,很多大城市在推进外来人口落户方面的进展非常缓慢。

解决这个问题的关键首先是因为城市政府缺乏积极性。这反映了一个问题,我们官员的政绩观和激励机制是需要改变的,因为官员们更多地是关心GDP的增长速度,更关心的是财政收入扩大,但对户籍改革,普及公共服务社会保障方面积极性不大。所以,我们需要考虑把政府官员政绩考核和户籍改革以及普及公共服务社会保障作为重要的政绩考核指标来设置。

其次要改革中央对地方的财政转移支付制度。财政转移的数量很大,但精准性不够,要把财政转移支付和对地方常住人口的服务和社会保障相挂钩。第三是需要压缩非必要的政府行政支出和政府投资,政府支出从过去围绕GDP这个中心任务转向保障公共服务和改善民生。

部分地区合村并居严重侵犯农民利益

王小鲁认为,当前城镇化存在的第二个问题,是一部分地区在城镇化过程中合村并居出现了严重侵犯农民利益的情况。有些地方政府在城镇化过程中,为了获取土地收入,为了推高GDP,强推合村并居,强拆民居,严重侵犯农民合法权益。这种情况,必须尽快地制止。建议介入调查,对于在这个过程中违法渎职者要依法惩处,触犯刑律的要追究刑事责任。上级政府官员如果把合村并居作为任务来推行,也应当追究法律责任。

王小鲁强调,这并不是说合村并居应该全部停止,因为随着城镇化的进展,很多农村地区人口在减少,有大量的集体建设用地和农民宅基地现在闲置起来了,具备条件的地方可以进行合村并居,但应该满足几个方面的条件:一是合村并居的条件要合理,要农民自愿。二是土地出让或建设用地指标转让收入归农民。三是转让要按照市场化原则进行,政府只帮助组织,提供服务,不允许把合村并居作为任务来推行。

土地制度改革滞后

十八届三中全会《决定》中提出要建立城乡统一的建设用地市场,要允许农村集体经营性建设用地入市,实行与国有土地同等入市、同权同价。还提出要改革和完善农村宅基地制度,推进农民住房财产权的抵押、担保、转让。

王小鲁认为,目前在上述这些方面土地制度的改革仍然进展缓慢。表现为一是土地转为建设用地仍然是通过地方政府独家征地、独家卖地,这种情况推高了地价也推高了房价,而且存在大量消耗土地资源、资源配置不合理等情况,这是不可持续的。农村集体建设用地和农户宅基地进入市场仍然受到种种限制,二是土地改革没有显著的进展。国家的城镇化建设在继续进展,偏远地区的人口在不断减少,有大量的建设用地和宅基地闲置出来,但是另一方面城市地区的可用土地短缺,存在资源不匹配的情况。如果不开放土地市场,土地资源不能得到合理利用,城镇化将会遇到阻碍,很多农村地区或会走向衰败。

王小鲁认为,需要推广跨省的土地增减挂钩的办法,鼓励闲置的土地转让或者复垦,宅基地应当允许自愿转让,指标转让通过市场进行,严禁政府强取豪夺。土地市场要规范透明,要保护农民的合法权益。